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Le Conseil d'État juge que le licenciement d'un agent contractuel recruté pour exercer les fonctions de collaborateur d'un groupe d'élus peut être légalement motivé par la perte de confiance entre cet agent et le groupe auquel il est affecté (CE 3 février 2026, req. n° 498796). Un collaborateur d'un groupe d'élus de l'opposition au conseil municipal de la commune d'Aix-en-Provence avait été recruté, pour une durée de trois ans, par le maire afin d'exercer ses fonctions auprès de ce groupe politique. Le président de ce groupe d'opposition a informé le maire qu'il ne disposait plus de la confiance nécessaire à l'égard de ce collaborateur et a sollicité, en conséquence, qu'il soit mis fin à son contrat. Le maire a alors prononcé le licenciement de l'intéressé. L'agent ainsi licencié a contesté cette décision devant le tribunal administratif, puis devant la cour administrative d'appel de Marseille, lesquels ont successivement rejeté sa demande. Le collaborateur de groupe s'est alors pourvu en cassation. C'est dans ces conditions que le Conseil d'État a été conduit à se prononcer, d'une part, sur la légalité du motif tiré de la rupture du lien de confiance entre un collaborateur de groupe d'élus et le président de ce groupe pour justifier le licenciement prononcé par le maire d'une commune et, d'autre part, sur la nature du contrôle exercé par la juridiction administrative sur une telle décision. Par cette décision, le Conseil d'État apporte une clarification attendue du régime juridique des collaborateurs de groupes d'élus dans les collectivités territoriales. Institués afin de permettre aux groupes politiques constitués au sein des assemblées locales de collectivités locales importantes de disposer de moyens humains pour l'exercice de leur activité, ces collaborateurs occupent une place singulière dans l'organisation administrative locale (CGCT, art. L. 2121-28 ). Recrutés juridiquement par l'autorité territoriale mais placés, dans l'exercice de leurs fonctions, sous l'autorité politique du président du groupe auquel ils sont affectés, ils se situent à la frontière de la sphère administrative et de la sphère politique. En premier lieu, la Haute juridiction consacre explicitement la dimension politique de ces fonctions. Certes, ces agents sont recrutés par contrat par la collectivité territoriale et relèvent formellement du régime des agents contractuels de la fonction publique territoriale (CGFP, art. L. 333-12 ). Toutefois, leurs missions consistent à participer directement à l'activité politique du groupe auquel ils sont rattachés. Cette participation à l'activité politique de l'assemblée locale implique nécessairement l'existence d'un rapport de confiance entre les élus et leur collaborateur. La solution retenue par le Conseil d'État rapproche ainsi ces fonctions de celles exercées par les collaborateurs de cabinet des autorités exécutives territoriales et les emplois fonctionnels de direction, dont la jurisprudence admet depuis longtemps que les fonctions reposent sur une relation de confiance étroite avec l'élu et que la disparition de cette confiance peut justifier la fin des fonctions. Ainsi, le Conseil d'État juge que la perte de confiance, caractérisée par une « divergence d'objectifs et une dissension sur les politiques à suivre », est un motif légal de licenciement d'un collaborateur de cabinet (CE 28 déc. 2001, n° 225189, Cne de Saint-Jory, Lebon ). La solution n'était pas si aisée car les statuts de chacun de ces personnels sont à la fois différents et ponctuellement semblables. Les emplois de cabinet sont par nature précaires, la durée du contrat limitée à celle du mandat de l'élu (Décr. n° 87-1004 du 16 déc. 1987 ; CAA Bordeaux, 27 mars 2000, n° 98BX00078 , Rivière. - CE 28 déc. 2001, n° 225189 , Cne de Saint-Jory, préc.), discrétionnairement choisis (CE 26 janv. 2011, n° 329237 , Ass. de la Polynésie française, Lebon  ; AJDA 2011. 815 ) alors que les emplois de collaborateur de groupe bénéficient d'un régime plus protecteur. Recrutés pour trois ans, renouvelables, ils doivent être « cédéisés » en cas de recrutement au-delà de six années. En revanche, ces deux catégories d'agent ne peuvent être affectées dans un emploi permanent de la collectivité et n'ont pas de droit à la titularisation. En deuxième lieu, l'arrêt suit les positions des juges du fond. Ils avaient admis que la rupture du lien de confiance pouvait justifier le licenciement d'un collaborateur de groupe d'élus lorsque celui-ci ne remplissait plus correctement ses missions ou lorsque les relations avec les élus étaient durablement dégradées. La cour administrative d'appel de Lyon a ainsi jugé qu'un licenciement fondé sur la perte de confiance résultant notamment de remises en cause publiques des positions du président du groupe et de dysfonctionnements dans l'exécution des missions confiées n'était pas entaché d'illégalité (CAA Lyon, 12 mars 2020, n° 18LY03545 ). En troisième lieu, la décision précise l'office du juge administratif. Le Conseil d'État indique que le juge de l'excès de pouvoir exerce sur la décision de licenciement un contrôle restreint. Il lui appartient seulement de vérifier l'absence d'erreur de droit, d'inexactitude matérielle des faits ou de détournement de pouvoir, à l'instar du contrôle restreint qu'il effectue sur le licenciement des collaborateurs de cabinet (CE 28 déc. 2001, Cne de Saint-Jory, préc. ; CAA Versailles 14 oct. 2010, n° 09VE00344 ). Ce contrôle limité s'explique par la nature même de l'appréciation en cause, qui repose sur le pouvoir discrétionnaire reconnu à l'autorité et sur des considérations politiques ou relationnelles difficilement susceptibles d'un contrôle approfondi par le juge administratif sans s'immiscer dans la conduite politique de son action. En dernier lieu, la décision met en lumière la singularité institutionnelle du dispositif. La décision de licenciement relève juridiquement de l'autorité territoriale, seule compétente pour rompre le contrat de l'agent. Toutefois, la perte de confiance est en pratique constatée par le groupe politique auquel le collaborateur est affecté. Il en résulte une forme de dyarchie dans laquelle l'autorité administrative assume formellement la décision tandis que l'appréciation politique émane du groupe d'élus. Cette solution conduit à interroger la portée réelle du pouvoir de contrôle de l'autorité territoriale, seule compétente pour prononcer le licenciement alors même que l'appréciation déterminante émane du groupe politique auquel elle n'appartient pas. On se demande alors comment elle exercerait elle-même le contrôle restreint et résoudrait les éventuels conflits à naître en cas de désaccord entre l'autorité exécutive et la présidence du groupe politique sur le comportement de son collaborateur. Delphine KRUST Avocate à la Cour SCP KRUST - PENAUD

Le Conseil d’Etat juge qu’un directeur du service culturel peut être légalement licencié pour insuffisance professionnelle lorsqu’il s’avère incapable de développer des relations de travail normales au sein de son service, quand bien même ses compétences techniques sont avérées (CE 20 mai 2016, Communauté urbaine de Strasbourg, req. n° 387105, à paraître au recueil, AJCT novembre 2016, Delphine KRUST, p. 588).

Le Conseil d'État juge que les dispositions statutaires relatives aux droits à congé maladie des fonctionnaires ne trouvent pas à s'appliquer au cas où un agent est interdit d'exercice professionnel sous l'effet d'un contrôle judiciaire. Ne pouvant percevoir son traitement dans cette situation, il ne saurait non plus obtenir de rémunération au titre de son congé maladie

Il n’est pas rare que les parties produisent jusqu’au dernier moment leurs mémoires dans le cadre des procédures juridictionnelles administratives, alors même que ces procédures sont relativement longues.   Le Code de justice administrative organise le respect du principe du contradictoire et de la fixation du calendrier de procédure.   Il prévoit ainsi que?: ? - La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-3, R. 611-5 et R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s'ils contiennent des éléments nouveaux. (art. R. 611-1)?; ? - Si le président de la formation de jugement n'a pas pris une ordonnance de clôture, l'instruction est close trois jours francs avant la date de l'audience indiquée dans l'avis d'audience prévu à l'article R. 711-2. Cet avis le mentionne.(article R. 613-2) et " Les mémoires produits après la clôture de l'instruction ne donnent pas lieu à communication et ne sont pas examinés par la juridiction./Si les parties présentent avant la clôture de l'instruction des conclusions nouvelles ou des moyens nouveaux, la juridiction ne peut les adopter sans ordonner un supplément d'instruction (article R. 613-3)?; ? - enfin, " Le président de la formation de jugement peut rouvrir l'instruction par une décision qui n'est pas motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours. (...) / La réouverture de l'instruction peut également résulter d'un jugement ou d'une mesure d'investigation ordonnant un supplément d'instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l'instruction sont communiqués aux parties (article R. 613-4). ? ? La combinaison de ces dispositions a donné à des interprétations contrariées dans le cas où les parties produisent des mémoires avant la clôture mais dont la communication est faite après ce délai.   Ainsi, la Cour d’appel de Versailles a pu juger dans cette hypothèse, la de la clôture d’instruction n’es pas reporter de plein droit, mais doit être prononcée par le juge (CAA Versailles, 1er décembre 2011, Société Paprec Ile-de-France, req. n° 10VE1971, la lettre de la Cour, mai 2012).   A l’inverse, une semaine plus tard, le Conseil d’Etat prenait une position opposée?: la communication d’un mémoire après la clôture de l’instruction par le juge a pour effet de rouvrir l’instruction, que ce mémoire ait été produit par les parties avant ou après la clôture (CE 7 décembre 2011, Département de la Haute-Garonne, req. n° 330751, à paraître au rec.).   Ainsi, les parties sont recevables à produire des écritures en défense pour répliquer au mémoire qui leur a été transmis après la date de la clôture, sans craindre l’irrecevabilité.

"LA FAUTE PERSONNELLE NON DÉTACHABLE ET LIEN DE CAUSALITÉ :   UTILISATION DE VÉHICULES DE SERVICE", Delphine KRUST, AJCT octobre 2011, p. 475

Une réforme d’origine parlementaire du délit de prise illégale d’intérêts (article 432-12 du code pénal) est en cours d’adoption, le texte étant examiné par la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale après son vote par le Sénat le 24 juin 2010.  Pour mémoire, rappelons que la modification projetée du texte d’incrimination vise à la restriction de la notion de l’intérêt prohibé par la substitution de la notion «?d’intérêt personnel distinct de l’intérêt général?» à celle «?d’intérêt quelconque?».  Nous avions, à cette occasion, exprimé nos doutes sur une réforme jugée «?injustifiée, inopportune et d’une efficience peu assurée?» (Stéphane Penaud, Le serpent de mer de la réforme du délit de prise illégale d’intérêts, Actu élus locaux, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités locales, novembre 2010, p.61).  Il semble aujourd’hui qu’elle ait peu de chance d’aboutir, du moins dans sa version actuelle.  Des affaires récentes au fort retentissement médiatique en rendraient en effet l’adoption en l’état politiquement délicate.  Bien plus, ces affaires ont amené le Président de la République à instituer une Commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, aux fins de «?faire toute proposition pour prévenir ou régler les situations de conflits d’intérêts dans lesquelles peuvent se trouver les membres du Gouvernement, les responsables des établissements publics et des entreprises publiques ainsi que, le cas échéant, les autres agents publics dont la nature particulière des missions le justifierait.?» (décret n° 2010-1072 du 10 septembre 2010).  La Commission a remis son rapport le 20 janvier 2011 (disponible sur ww.conflits-interets.fr)  Tout en manifestant son attachement au délit de l’article 432-12, qui «?doit impérativement être maintenu dans son principe?» (p. 78 du rapport), elle en propose une modification, dans un large cadre d’harmonisation de l’ensemble des textes relatifs aux conflits d’intérêts, qu’il soient de nature préventive ou répressive.  Plus précisément, la Commission «?estime qu’il y a lieu d’harmoniser l’ensemble des textes en la matière, y compris les dispositions qui sanctionnent de nullité ou d’illégalité les délibérations auxquelles ont pris part des personnes ayant un intérêt à l’affaire (notamment l’article L.2131-11 du CGCT), et de ne prévoir de sanction qu’en présence d’un intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de la personne.?» (p. 78 du rapport)  En conséquence, elle émet la proposition suivante (Proposition n° 12, p. 116 du rapport)?:  «?Mettre en cohérence les dispositifs répressifs et préventifs , en précisant, à l’article 432-12 du code pénal relatif à la prise illégale d’intérêts, qu’est sanctionnée la prise d’un intérêt «?de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité?» de la personne.?»  La modification ainsi préconisée aurait, comme l’indique le rapport, pour effet de restreindre la définition de l’intérêt pénalement prohibé en l’alignant en partie sur celle qui en est moins largement donnée par le statut général des fonctionnaires (notamment l’article 25-I-3° de la loi du 13 juillet 1983 qui interdit aux agents publics «?la prise, par eux-mêmes ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle ils appartiennent ou en relation avec cette dernière, d'intérêts de nature à compromettre leur indépendance.?») ou d’autres textes spécifiques (p. 78 du rapport).  Plus précisément, alors que la rédaction actuelle de l’article 432-12 définit largement l’intérêt prohibé par la notion «?d’intérêt quelconque?», «?sans égard à sa nature ou son intensité?» (rapport p. 32), la nouvelle rédaction le définirait, de manière plus limitée, en fonction de sa nature.  Contrairement au texte voté par le Sénat, la modification du délit de prise illégale d’intérêts proposée par la Commission présente l’avantage de la situer dans le cadre d’une réforme d’ensemble, qui renforce les mesures préventives.  En cela, elle peut être approuvée.  En effet, la réponse pénale est toujours un constat d’échec des systèmes de régulation.  Si l’objectif qui justifie l’incrimination de l’article 432-12 (qui est, pour rappeler les propos de Portalis «?d’écarter (des agents publics) jusqu’au soupçon de mêler des vues d’intérêt privé avec les grands intérêts publics confiés à leur sollicitude?») peut être atteint par la mise en place d’une règlementation préventive efficiente, telle que la propose la commission, on ne pourra que s’en réjouir.  Encore faudra-t-il que le législateur adopte la totalité des propositions de la Commission, qui constituent dans leur ensemble un corpus cohérent et a priori efficace.  N’en retenir que quelques unes renforcerait le manque actuel de cohérence dénoncé par le rapport et, plus gravement encore, s’inscrirait en complète contradiction avec l’objectif d’une politique de prévention des conflits d’intérêts, tel que le définit la Commission (p. 11 du rapport)?:  «?Il s’agit d’assurer la confiance mutuelle entre les citoyens et les agents qui incarnent l’autorité ou le service public, de sécuriser l’action publique et ceux qui y participent en protégeant ces derniers contre les risques de conflits ou de soupçon de conflits d’intérêts et, par suite, de préserver la réputation de la puissance publique, élément de confiance et de compétitivité sur la scène internationale.?»  Enfin, une interrogation demeure sur l’application par le Juge de la nouvelle rédaction proposée de l’article 432-12.  C’est à lui, en effet, qu’il appartiendra de définir les contours d’un intérêt «?de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité?», qu’il devra caractériser pour constater la constitution du délit.  Or il n’est pas assuré que la définition qu’il en donnera se manifeste par une restriction significative des comportements qu’il sanctionne actuellement au titre d’un «? intérêt quelconque?».

Stéphane PENAUD est auteur ou co-auteur de deux ouvrages relatifs aux risques de la gestion publique et des relations entre les collectivités et leurs satellites : - " Un petit conte de campagne : le candidat, l’expert-comptable et la CNCCFP ou il n’est jamaistrop tard pour bien faire ", AVEC, Lettre d'informations des experts-comptables aux collectivités,novembre 2011, p. 69,- " Les nouvelles règles du financement des campagnes électorales ", AVEC, Lettre d'informations desexperts-comptables aux collectivités, novembre 2011, p. 63,- " Le conseil de discipline n'a pas à être à nouveau consulté préalablement à l'édition d'une secondesanction à raison des mêmes faits", AJCT mars 2011, p. 145,- " Conseiller municipal intéressé : rappel à la prudence en matière de conflit d'intérêt", AJCT,janvier 2011, p. 29,- " Le serpent de mer de la réforme du délit de prise illégale d'intérêt", AVEC, Lettre d'informationsdes experts-comptables aux collectivités, novembre 2010,- "Petit compte de campagne", le candidat, l'expert-comptable et la CNCCFP, ou il n'est jamais troptard pour bien faire", AVEC, Lettre d’information -d’information des experts-comptables auxcollectivités, novembre 2009, - "Contrôle des élus: gestion de fait de fonds publics et ingérence", éditions Juris-service 1995, - "Collectivités territoriales et associations", en collaboration avec Michel GIORDANO, éditions Juris-service 1994, prix du Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables 1996, Il est également membre du comité de pilotage de la revue La Lettre du Cadre territorial et auteur de nombreux articles pour les revues La Lettre du Cadre Territorial, Juris-associations, Lettre AVEC, L'élu d'aujourd'hui, dont, pour les plus récents : - " Le conseil de discipline n'a pas à être à nouveau consulté préalablement à l'édition d'une seconde sanction à raison des mêmes faits", AJCT mars 2011, p. 145, - " Conseiller municipal intéressé : rappel à la prudence en matière de conflit d'intérêt", AJCT, janvier 2011, p. 29, - " Le serpent de mer de la réforme du délit de prise illégale d'intérêt", AVEC, Lettre d'informations des experts-comptables aux collectivités, novembre 2010, - "Petit compte de campagne, le candidat, l'expert-comptale et la CNCCFP, ou il n'est jamais trop tard pour bien faire", AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2009,- « Nom des collectivités territoriales : utilisation par des tiers comme marque ou nom de domaine Internet », Revue Lamy des Collectivités Territoriales, juin 2007, - « SEM et intercommunalité : l’obligation de cession de l’article L. 1521-1 dernier alinéa du CGCT s’applique-t-elle lorsque le transfert de compétences à un EPCI ne recouvre qu’une partie de l’objet de la société ? », AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2006, - « Illustration récente de la sévérité de la jurisprudence en matière de prise illégale d'intérêts », Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables , 21 novembre 2006, - « Le transfert de personnels de droit privé à une collectivité territoriale dans le cadre de la reprise en régie d’un service public administratif : une réponse législative attendue … qui laisse des questions en suspens »,  AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2005, - « Questions soulevées par la pratique des pools de trésorerie dans les SEML », AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux SEM, octobre 2005, - « La responsabilité des élus au titre de leur participation à des décisions collégiales», AJDA , 31 janvier 2005. - « Le prestataire de SEML au regard de la notion de dirigeant de fait », Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, 14 octobre 2002.

Delphine KRUST a rédigé de nombreux articles dans ses domaines d’intervention privilégiés : - « La protection fonctionnelle peut être accordée à tous les agents publics quelque soit le moded’accès à leurs fonctions», AJCT décembre 2011, p.571, - "Le droit du contentieux des contrats publics en constante évolution", AVEC, Lettre d’informationdes experts-comptables aux collectivités, novembre 2011, p. 35, - "Le droit d’expression des élus d’opposition été les primaires citoyennes", AVEC, Lettred’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2011, p. 71, - « Quand le juge administratif pousse à la CDIsation des agents publics non titulaires », LexbaseHebdo, éd. Publique n° 223 du 16 novembre 2011, - « La faute personnelle non détachable et lien de causalité dans l’utilisation de véhicule deservice », AJCT octobre 2011, p. 475, - « Retrait de l’arrêté portant attribution du logement de fonction obtenu par fraude », AJCT juil-août2011, p. 355, - " Mise en disponibilité d'office : invitation préalable à demander un reclassement", AJCT février 2011, p. 98, - " Les communes et l'Etat, le match du transfert des charges : avant-dernier round?", novembre 2010, - " Précisions sur le droit de passation des délégations de services public", AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2010,- " Indemnisation des passeports et CNI, au risque de l'inconventionnalité", AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2009, - « Ouvrage des candidats : Comment les intégrer dans le compte de campagne », Conseil supérieur de l'Ordre des experts-comptables, 20 novembre 2007, - « Droit d’expression des élus dans les supports d’information locale en période électorale : quand prudence n’est pas mère de sûreté », Revue Lamy des Collectivités Territoriales, juin 2007, - « Principes d’appréciation des candidatures des personnes publiques aux contrats publics », AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2006, - « La candidature des personnes publiques à la commande publique », Revue Lamy des Collectivités Territoriales, juillet/août 2006, - « La passation des conventions de délégation de service public saisie par le principe de transparence », AVEC, Lettre d’information des experts-comptables aux collectivités, novembre 2005, - « Signature des marchés : l’autorisation…par anticipation », La lettre du cadre territorial n°299, 1er juillet 2005, - « La délibération autorisant le maire à agir en justice », Les Cahiers Juridiques n° 89, décembre-janvier 2005, - « La participation au capital ou la transformation en société commerciale : une solution pour les régies locales d’électricité ? », AVEC, Lettre d’information des Experts comptables aux collectivités, octobre 2004, - « Prestations d’action sociale : essai de définition », les Cahiers Juridiques, n° 86, août-sept. 2004 ; - « Article 76 du nouveau code des marchés publics : quel champ d’application ? », La Lettre du Cadre Territorial, 1er juin 2004, - « la validation législative des mandats et le contrôle de conventionnalité des lois par le juge administratif », AVEC, Lettre d’information des Experts comptables aux collectivités, octobre 2003, - « Précautions à prendre en matière de délégation au Maire du pouvoir d’ester en justice », AVEC, Lettre d’information des Experts comptables aux collectivités, novembre 2002, - « Transfert de compétences et transfert de personnels : des arbitrages difficiles », La Gazette des Communes 8 juillet 2002, - « Les élus doivent sensibiliser les juges », Le Courrier des Maires, avril 2002, - « Conseillers municipaux : l’heure de l’indemnisation », La Lettre du Cadre territorial n° 230, 1er avril 2002, - « La loi Sapin et les personnels de la communication », La Lettre du Cadre territorial, Fiches communication, février 2001, - « Référendum local : les risques de dévoiement », La Lettre du Cadre territorial n° 159, 15 novembre 1998. - « Intervention des associations dans les gestions d'équipements ou de services publics» Delphine KRUST collabore également à la rédaction annuelle de l’ouvrage « Le rapport annuel du délégataire de service public », Ordre des experts-comptables, Le courrier des maires et des élus locaux, collection maîtrise de la gestion locale. Elle est en outre l’auteur du fascicule de l’Encyclopédie Dalloz des COLLECTIVITES LOCALES consacré au thème « Les agents contractuels : la résorption de l’emploi précaire », juin 2006.