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Indemnisation des passeports et CNI, au risque de l’inconventionnalité de la loi

Le 31 janvier 2013

Indemnisation des passeports et CNI, au risque de l’inconventionnalité de la loi

Les décrets n° 99-973 du 25 novembre 1999 (dans son article 4) et n° 2001-185 du 26 février 2001 (dans son article 7) ont, respectivement pour les cartes d’identité et les passeports, confié aux maires la tâche de recueillir les demandes de ces documents, de les transmettre aux préfets et de les remettre aux demandeurs.

 

Par arrêt n° 232888 du 5 janvier 2005, le Conseil d’Etat a annulé pour incompétence le premier alinéa de l’article 7 du décret du 26 février 2001, considérant qu’il chargeait les maires de cette tâche, pour violation de l’article L. 1611-1 du code général des collectivités locales (CGCT), aux termes duquel une telle charge ne peut être imposée aux collectivités territoriales qu’en vertu de la loi (CE 5 janvier 2005, Commune de Versailles, req. n° 232888 ; CE avis 6 avril 2007, Commune de Poitiers, req. n° 299825 ; CE 14 septembre 2007, Ministre de l’Intérieur c/ Commune de Villeurbanne, req. n° 299972 ; Ville du Mans, req. n° 299720).

 

Ce raisonnement est naturellement transposable au décret du 25 novembre 1999, relatif à la délivrance des cartes nationales d’identité.

 

Face à l’ampleur des actions en indemnisation introduites par les collectivités contre l’Etat, le législateur est intervenu pour tenter de remédier à ces illégalités et à leurs conséquences. L’article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour l’année 2008 a validé le mécanisme antérieur (article 103 I) et organisé un mode de règlement des litiges indemnitaires liés à la gestion des demandes de titres d’identité et de voyage par les communes en prévoyant un régime de limitation du droit à indemnisation des communes victimes des illégalités commises par l’Etat à raison de l’obligation de délivrer de ces titres (article 103 II et III).

 

Ce faisant, le législateur a, certes, légalisé à compter du 1er janvier 2009 la procédure de gestion des titres de voyage et d’identité par les communes, mais a également strictement limité leur droit à indemnisation du fait de l’illégalité des décrets du 25 novembre 1999 et du 26 février 2001.

 

Il a ainsi octroyé aux communes, à titre de réparation de leur préjudice, la somme de 3 € par titre délivré au cours des années 2005 à 2008, dans la limite d’une enveloppe budgétaire fixée forfaitairement à la somme de 97,5 Millions d’euros.

 

Sont exclues du bénéfice de ce régime d’indemnisation forfaitaire les communes ayant obtenu la réparation de leur préjudice par voie judiciaire, par décision passée en force de chose jugée et les communes qui, ayant engagé une action indemnitaire devant le juge administratif, ne s’en sont pas désisté (article 103 III).

 

S’est posée la question de la conventionalité de ces dispositions au regard des stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH), de l’article 1er du premier protocole additionnel et de la Charte européenne de l’autonomie locale.

 

En effet, en premier lieu, le mode de règlement des litiges en cours prévu par la loi a pu sembler méconnaître le droit à un procès équitable garanti par la CEDH, en privant les collectivité de leur droit à une réparation intégrale de leurs préjudices. Telle n’a pas été l’analyse du juge administratif qui a opposé la non invocabilité de ces stipulations « dans un litige (…) relatif à la répartition de ressources financières publiques entre personnes publiques » (TA Poitiers, 12 février 2009, req. n° 0702609 ; TA Bastia, 19 mars 2009, Commune d’Ajaccio, req. n° 0800683 ; TA Lille, 14 avril 2009, req. n° 0802844 ; TA Versailles, 25 juin 2009, req. n° 0800872).

 

En second lieu, la conventionalité de l’article 103 de la loi de Finances a été débattue au regard des stipulations de la charte de l’autonomie locale (ratifiée par la France le 23 mai 2007, Décret n° 2007-679), dont le Conseil d’Etat reconnaît désormais l’invocabilité à l’encontre d’une décision portant transfert de charges de l’Etat à une collectivité territoriale (CE 19 novembre 2009, Communauté urbaine de Strasbourg, req. n° 312085, AJDA 2009, p. 425, note Michel Verpeaux, décision relative au transfert des charges afférentes à un aéroport à une communauté urbaine). Ce texte européen protège l’autonomie des collectivités locales (article 3), leur droit de disposer librement de ressources propres suffisantes (article 9), ainsi que leur droit au recours juridictionnel (article 11).

 

Pour autant, les juges du fond ont également écarté l’argumentation tirée de l’inconventionnalité de la loi de Finances au regard de ces dispositions, considérant, sans plus de précision, que la première ne méconnaît pas les secondes (TA Bastia, 12 mars 2009, précité ; TA Versailles, 25 juin 2009, précité).

 

La conventionalité de la loi de Finances est ainsi, à l’heure actuelle, confirmée par les juges du fond.

 

Plusieurs dossiers sont cependant pendants devant les juridictions d’appel, ce qui peut laisser augurer une éventuelle évolution de la jurisprudence, d’autant plus que le débat sur l’autonomie des collectivités territoriales et leur nécessaire indépendance fiscale est actuellement placé au centre des préoccupations des élus locaux et membres du Parlement national.

 

On peut enfin se demander s’il ne serait pas opportun de solliciter du Conseil constitutionnel un contrôle de la constitutionnalité de l’article 103 de la loi de Finances à l’occasion de la réforme de l’exception d’inconstitutionnalité devant les juridictions (article 61-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), dont le projet de loi organique d’application est actuellement en discussion à l’Assemblée nationale, même si, suivant l’expression du professeur BURGORGUE-LARSEN, « un brevet de constitutionnalité ne vaut pas brevet de conventionalité ».

Delphine KRUST, AVEC, Novembre 2009

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